La figura de
la expropiación provocada o por ministerio de ley introducida en la legislación
urbanística autonómica constituye, para los supuestos de inactividad de la
Administración, un mecanismo de efectividad del planeamiento al que podrán
acudir aquellos administrados que han visto limitadas sus facultades
dominicales con la prohibición, impuesta por las determinaciones del
Planeamiento, de obtener aprovechamiento urbanístico.
De todos
es sabido que el derecho a la propiedad privada constituye uno de los derechos
consagrados como fundamentales[1]
en nuestro texto constitucional. Su regulación en el artículo 33, apartado 3º,
del referido cuerpo legal, ya adelanta que una persona puede ser privada de sus
bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública o interés social,
mediante la correspondiente indemnización y de conformidad a las Leyes.
El
mecanismo legal para materializar tal privación de bienes y derechos es la
expropiación; acto administrativo con el que, prácticamente, todos los
ciudadanos están familiarizados. Lógicamente, existen múltiples definiciones de
dicha figura, aportadas tanto por los distintos textos legales como por la
doctrina que la estudia, si bien optamos aquí por un acercamiento sencillo,
definiéndola como el acto administrativo por el que, a causa de utilidad
pública o interés social, se despoja de la propiedad (o interés legítimo) a una
persona, compensándola con el pago de un justiprecio por la pérdida de su bien.
Evidentemente,
la legislación urbanística se encarga de regular en detalle los distintos
supuestos de expropiación forzosa, con diferente tratamiento[2]
en el ámbito estatal y autonómico, la primera[3]
aborda el régimen jurídico fundamental de la expropiación forzosa, enmarca el
ejercicio de la potestad expropiatoria y otorga normas generales que presiden
los procedimientos expropiatorios, en tanto que la legislación urbanística
autonómica[4],
se ocupa de regular todo aquello no previsto por la Ley estatal.
Se
trata, en definitiva, con tal garantía, de dotar de certeza y seguridad a la
situación jurídica del interesado que ha visto mermadas sus facultades dominicales
con la prohibición de obtener un aprovechamiento urbanístico, a través de un
mecanismo de efectividad del planeamiento, que ponga fin a la situación de
pendencia creada por el propio planeamiento. Repárese en que, de otro modo, la
Administración podría ver premiada su falta de actividad y en el colmo de los
despropósitos prolongar, caprichosamente, su inactividad, aprobando sucesivos
planeamientos que no alteraran la clasificación del terreno ni la situación
jurídica del afectado[5],
que quedaría en una suerte de limbo jurídico.
En todo
caso, y con independencia del legislador, resulta sencillo identificar notas
comunes a las distintas modalidades expropiatorias: su carácter imperativo y la
legitimación para su iniciativa; esta última reservada, tradicionalmente, al
ámbito público, que atiende, justamente, a la finalidad y al interés social que
justifica su aplicación.
No
obstante lo anterior, la legislación urbanística autonómica contempla
excepciones a la, aparente, exclusividad pública en materia de iniciativa
expropiatoria, al introducir la denominada expropiación forzosa por ministerio
de Ley; en la que, bajo determinadas condiciones, el ciudadano, propietario
afectado por determinaciones del Planteamiento que impliquen futuras
expropiaciones sobre terrenos de su titularidad, resulta legitimado para
instar, previos los trámites que se dirán, la expropiación de su propiedad.
De esta
forma el legislador ha querido que el administrado afectado por un
planeamiento, que impone cargas sobre su terreno y le impide dar al mismo un
uso distinto al previsto en dicha ordenación, pueda, ante la eventual
inactividad de la Administración a la hora de ejecutar las previsiones de su
planeamiento, evitar la prolongación indefinida de dicha situación jurídica,
obligando, en suma, a la Administración pasiva a adquirir el suelo del
administrado.
En este
escenario, conviene precisar que este singular derecho a ser expropiado está
sujeto al cumplimiento de una serie de rígidas condiciones que constituyen un
claro reflejo de su carácter excepcional, toda vez que:
a) sólo podrá ser ejercitado por aquellos
propietarios de determinados tipos de suelo, más concretamente, aquéllos sobre
los que el planeamiento contemple la implantación de sistemas generales o
dotaciones locales que hayan de ser ejecutadas asistemáticamente mediante una
futura ocupación directa o expropiación.
b) sólo podrá ser ejercitado por
titulares de terrenos que, con arreglo a su calificación urbanística, no sean
edificables por sus propietarios, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria,
es decir, ha de tratarse o bien de terrenos completamente inedificables, o bien
de terrenos que, aun siendo edificables, estuvieren reservados para su
edificación pública[6].
c) sólo podrá ser ejercitado cuando las
actuaciones expropiatorias, a las que resulte obligada la Administración por
las determinaciones de su propio planeamiento, no se realicen dentro del plazo
de los cinco años siguientes a la aprobación de dicha ordenación urbanística.
d) Y, finalmente, aún cumplidas las
anteriores condiciones, será preciso, para que el procedimiento de expropiación
forzosa se entienda incoado por ministerio de la ley[7], que el propietario
efectué un requerimiento a la Administración interesando el cumplimiento de las
determinaciones del Plan, y que transcurra un nuevo plazo legal de un año sin
que se produzca la incoación del procedimiento expropiatorio por parte de la
Administración.
Por
tanto, ha de tenerse en cuenta que la formulación de la advertencia o propósito
de iniciar expediente de justiprecio por parte del propietario no desencadenará
de manera inmediata el procedimiento expropiatorio por ministerio de la Ley,
toda vez que la Administración, durante el año siguiente a la recepción del
requerimiento del administrado, podrá retomar la iniciativa en la ejecución del
planeamiento, poniendo fin así a la situación de pendencia que propiciaba el
ejercicio de tal derecho por parte del propietario[8].
De lo
que, en suma, se deduce que para que se entienda legalmente incoado el
procedimiento expropiatorio por ministerio de Ley será necesario que la
Administración persista en su pasividad o inactividad durante un nuevo período
de un año, transcurrido el cual, el propietario afectado podrá presentar la
hoja de aprecio de su propiedad y, a través de dicho trámite, desencadenar la
iniciación del expediente expropiatorio, perdiendo, sólo entonces, la
Administración sus facultades para decidir sobre la iniciación del mismo.
A partir
de dicho momento, el transcurso nuevos plazos legales sin que la Administración
obligada a la expropiación se pronuncie acerca de la hoja de aprecio presentada
por el particular, posibilitará que éste pueda continuar el expediente mediante
la presentación de su hoja de valoración ante el Jurado Provincial de
Expropiación; trámite éste al que, presumiblemente, seguirán procedimientos contenciosos administrativos en los que
se fije la valoración definitiva del suelo y, por tanto, la indemnización que
compense al propietario por su pérdida patrimonial[9].
En tal
contexto, y aún contemplando la posibilidad de que transcurran varios años
desde la fecha en que el administrado conoce las determinaciones urbanísticas
que recaen sobre su solar hasta la fecha en que obtenga una indemnización, la
decisión de provocar la expropiación será, más que presumiblemente, el único
remedio que permita al afectado obtener una indemnización justa y, por tanto,
semejante a la del valor que, en condiciones normales, hubiera obtenido por sus
terrenos, haciendo, de esta forma, efectivo, a través del procedimiento aquí
descrito, el principio de justa distribución de las cargas y de los beneficios
del planeamiento. Empero, para todo ello, eso sí, deberá ser el propio
administrado, quién debidamente asesorado, y tras observar los plazos legales,
inicie los trámites que culminen con la incoación del procedimiento
expropiatorio por ministerio de Ley.
Martín
Fernando Hernández Déniz
Abogado
6 de abril
2012
[1] Compartimos la tesis que mantiene la doctrina
mayoritaria de incluir el derecho de propiedad entre los derechos
fundamentales. Postura no seguida por el Tribunal Constitucional que sostiene
una interpretación restringida de los derechos fundamentales, considerando
tales sólo aquéllos comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del
Título Primero ( arts. 14 a 29 ) de nuestro texto constitucional.
[2] En esta división resultó de indudable
trascendencia la Sentencia del Tribunal Constitucional número 61/97, de 20 de
marzo, que repartió las competencias entre ambos legisladores. 3 De
conformidad con el art. 149.1 de la Constitución Española y en el Real Decreto
Legislativo 2/2008, de 20 de junio ‐ Texto Refundido de la Ley de Suelo.
[3] De conformidad con el art. 149.1 de la
Constitución Española y en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ‐ Texto Refundido de la Ley de Suelo.
[4] En el caso de la comunidad autónoma Canaria dicho
mandato fue seguido por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que
se aprobó el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y
Espacios Naturales Protegidos y en el Decreto 183/2004, de 21 de diciembre,
relativo al Reglamento de Gestión y Ejecución del Sistema de Planeamiento de
Canarias.
[5] Desde estas consideraciones resulta razonable que,
si esa situación jurídica del propietario creada como consecuencia de un
determinado planteamiento, que no se ejecuta durante toda su vigencia, se
mantiene en términos equivalentes en el nuevo Plan General, se tenga en cuenta
la persistente inactividad de la Administración a efectos del cómputo de dicho
plazo, pues, en otro caso, vendría a premiarse la falta de actividad de la
Administración en perjuicio de la garantía que el legislador ha querido
establecer en beneficio del afectado, propiciando, además, la prolongación de
dicha pasividad administrativa que por la publicación de un nuevo planeamiento
podría alcanzar un nuevo período de cinco años y ello sin que la nueva
planificación hubiera alterado la clasificación del terreno y por lo tanto la
situación jurídica del afectado. En definitiva, ha de entenderse que en tales
condiciones la sucesión de planeamientos no altera la situación creada y el
derecho del interesado.
[6] Por el contrario, si los terrenos destinados a sistemas
generales estuvieren incluidos o adscritos, en su caso, a un ámbito de suelo
urbano no consolidado por la urbanización, en un sector de suelo urbanizable o
en una unidad de actuación delimitada en suelo rústico de asentamiento rural,
se aplicará para la obtención del suelo el sistema de ejecución que se haya
establecido en cada caso.
[7] En esta modalidad de expropiación la facultad de
determinación de los presupuestos de la misma está en manos de la
Administración como en cualquier otra clase de expropiación, pero la
inactividad de ésta a la hora de ejecutarla, posibilita que el propietario
afectado tome la iniciativa y la inste, sustituyendo a la Administración
inactiva y obligando a ésta, por ministerio de la ley a que la expropiación se
haga efectiva.
[8] En tal sentido y resolviendo sobre un supuesto
planteado en nuestra comunidad autónoma, Tribunal Supremo, Sala de lo
Contencioso‐Administrativo,
Sección 6a, Sentencia de 14 junio 2005 (RJ\2005\6852).
[9]
Así es, sin perjuicio de acceder al cobro de la valoración mínima indiscutida,
sea la ofrecida por la Administración expropiante en su hoja de aprecio, o la
establecida por el Jurado de Expropiación, la obtención del justiprecio real
podrá obligar al administrado a litigar en sede contencioso‐administrativo y esperar varios años
hasta obtener un pronunciamiento.
